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坚持依法科学民主原则,切实提高立法工作水平

发布日期:2016-12-23 来源:法制日报——法制网 作者:安东

    坚持依法科学民主是立法工作的基本遵循

  民主立法是保证人民有序参与,凝聚社会共识的必然要求。民主立法的核心,在于立法为了人民,立法依靠人民。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。基于这一宪法原则,从根本上讲,人民是立法的基本主体,开展立法工作,必须发挥人民群众的主体作用。一是坚持人民主体地位。一部法律法规是否属于良法,最根本的检验标准就是看它是否体现了人民的意志,是否反映了最广大人民的根本利益。因此,立法必须坚持人民主体地位,让人民群众更多地参与立法活动,只有这样,才能切实反映人民意志,体现最广大人民根本利益;二是要有保证社会公众参与立法的机制。公众参与立法,保证机制十分重要。因此,要拓宽和创新社会公众参与立法途径和方式,以汇聚民意,集中民智。

  探索推进依法科学民主立法的有效途径

  一个时期以来,我国的立法工作取得了举世瞩目的巨大成就。但也应看到,立法工作中还存在一些突出问题,主要表现为:立法理念上,存在法律工具主义倾向,为立法而立法,影响了对法律精神的理解和贯彻;立法方式上,存在习惯性思维、经验式工作方式,立法不能适应不断变化的新情况、新要求等。对这些问题,要按照党的十八届四中全会精神的要求,采取有效措施,切实加以解决。

  一、充分发挥人民代表大会在立法中的主导作用。立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,要求人大切实担负起责任,把握好主动权。面对新情况新问题,人大及其常委会就要坚持改革创新,积极主动加强对立法工作的组织协调和主导,确保立法更好地服务于经济社会的发展大局。

  一是把握好立项环节的主导。对各方面提出的立法项目要通盘考虑、科学论证,根据轻重缓急,统筹提出立法规划、年度立法计划,解决好立什么,什么时候立的问题,从源头上确保真正起引领和推动作用的项目进入立法规划、计划。在立法选项上,尤其应当关注社会和公众关切的问题,不能让不切实际、主观任意的项目进入立法规划、计划。

  二是把握好起草环节的主导。要有步骤地克服立法工作中的部门化倾向,逐步减少由部门起草法案的比率。对由政府部门起草的法律法规案,人大立法机构,应及时掌握进展情况,加强指导。对涉及多个部门具综合性、基础性、全局性的重要法案,人大专门委员会和常委会工作机构应当直接组织起草。对专业性较强、较为复杂的草案,可以在人大相关委员会的指导下,采取公开招标的形式,委托第三方起草,以降低立法成本。

  三是把握好审议环节的主导。对每一部法案的关键环节要进行深度审议,对于审议中遇到的重点难点问题,要主动与政府及相关方面沟通,协商达成共识。达不成共识的,应及时向同级党委或上级人大机关请示解决。要改进不直接到基层充分调研,只凭翻阅材料审议法案的方式,坚持深入实际调研后再审议发表意见,提升发表意见的针对性和水平。立法是各种利益的博弈和平衡,不同意见和观点都应提出来,供立法者比较后采纳。为此,要探索建立审议法案的辩论程序。辩论是国际上普遍采用的立法程序。实践表明,通过辩论,能够充分阐明理由,一方说服另一方,最大限度形成共识。

  二、健全社会各方参与立法的体制机制。立法工作的性质,要求必须大力推进开门立法,这是立法工作贯彻群众路线的具体体现,也是确保立法质量的根本途径。这方面有许多好的做法和经验可资借鉴。

  一是完善社会公众参与立法机制。公众参与立法是民主立法最直接的表现形式。要进一步完善立法建议项目公开征集意见、法规草案公开征求意见等制度,探索运用微博、微信等新媒体进行立法互动,改进公众意见评估、处理和反馈机制,充分调动公众关注立法、支持立法、参与立法的积极性,最大限度凝聚社会共识。要建立健全立法基层联系点制度,覆盖面尽可能广,发挥联系点扎根基层、贴近实际、面向群众的优势,直接倾听基层群众的意见和建议。法案审议中征求意见的重点应注意往公民群众中倾斜。因为法案往往是由专家和管理机构起草,他们的意见在起草和进入会议前的修改阶段已基本进入法案,因此,审议法案要把征求意见的重点向基层倾斜,使立法关注最需关注的群体,体现公平正义。实际上,一些法律法规,尤其是与公众利益关系密切的法律法规,公众凭借常识、常情、常理就能够发表可资汲取的意见。对此,要正确认识,有靠实的机制组织好。

  二是健全社会组织参与立法机制。由于个体的分散性和知识的局限性,公众个人在民意表达上也可能会存在不准确、不到位等问题,需要有组织地对民意进行收集、梳理。因此,在扩大公众直接参与立法的同时,应当健全社会组织参与立法的机制,更好地开展利益表达和协调。要加大高等院校、科研机构、行业协会、社会团体等社会机构参与立法的深度和广度,通过课题研究、法案起草、立法评估、专题论证等形式,进一步动员引导社会机构参与立法工作。

  三是建立健全立法协商机制。在发挥好人大代表、人大常委会组成人员和公民群众作用的同时,要健全立法协商机制,通过各种渠道,充分听取政协委员、民主党派和无党派人士、工商联和各人民团体的意见。不同社会群体对法律的关注点不同,对有些问题的主张也可能是相互对立和冲突的,这就需要立法机关统筹协调,平衡各方利益,充分发挥立法在表达、平衡、调整、规范社会各方利益关系方面的重要作用。

  三、增强立法的及时性、系统性、协调性、有效性。法律、行政法规和地方性法规都是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分,是一个完整的系统。法律法规的稳定性与调整对象的变动性之间存在永恒的矛盾,法律作为一个不断发展完善的体系,必须适应经济社会发展的要求,及时进行立改废释,并要完善立改废释并举的工作机制。

  由于历史原因,过去主要任务是“立”法,解决无法可依的问题。法律体系形成后,法律法规的“改”“废”“释”将扮演更为重要的角色,特别是地方性法规受上位法不断修订且内容变动大的影响,修改、废止、解释的任务更为艰巨。因此,要适应实际需要,综合运用制定、修改、废止、解释等手段,及时制定全面深化改革亟需的法律法规,适时修改、废止、解释不适应经济社会发展要求的规范,做到衔接协调,保障法律体系的科学统一。要建立健全立法评估机制。要开展立法前评估。在立法前对立法目的、必要性、科学性、主要内容以及成本效益等进行论证和评价,提高立法的科学性、前瞻性。要开展立法中评估。在法律法规通过前,对出台的时机、立法的社会影响、条文的科学合理性进行综合评估,增强立法的实效性。要开展立法后的评估工作。在法律法规实施一段时间后,对实施效果进行评价,作为修订完善的重要依据。

  目前,人大已普遍开展了立法前、立法后评估的工作,但立法中评估还较少开展。因此,要推动立法中评估,综合考量法律法规出台后的实施效果和出台的时机,提高立法的协调性、及时性、系统性。要加强和完善备案审查机制。规范性文件备案审查是符合我国国情,具有中国特色的一项宪法性制度设计,是保障宪法法律实施和维护法制统一的重要举措。赋予设区的市地方立法权后,地方立法主体数量大幅增加,需要备案审查的文件也越来越多,维护法制统一的难度明显加大,加强备案审查工作更加紧迫。

  因此,必须完善并认真落实备案审查制度,规范法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制,按照有件必备、有备必审、有错必究的要求,加大审查纠正力度,强化审查实效,切实维护法制统一。

  四、切实加强立法工作者的素质能力建设。立法工作是为国家立规矩,为社会定方圆的神圣事业。这一事业要求立法工作者具有崇高的思想境界,具备遵循规律,把握法律精神原则,发扬民主、凝聚共识的能力。立法者的素质能力直接影响着立法的质量和水平。为此,要加强思想建设,提高立法者的思想水平。

  立法工作者必须认真学习党的路线方针政策,学习马克思主义理论,尤其是马克思主义哲学理论,加强立法理论研究,坚持立法工作的实事求是思想路线,切实克服习惯性思维和经验式工作方式,奠定依法科学民主立法的思想水平和知识基础。要加强业务能力建设,尤其要增强调查研究、沟通协调和文字工作能力。立法是专业性较强的工作,要求具备一定专业素养。要加强专业培训,掌握基本技能。要认真学习宪法和立法法,掌握基本原则和基本知识。要训练立法工作者的科学态度,起草、审议和修改法案,要严谨细致,高度负责。对立法中遇到的重大问题,要反复权衡比较。大到法律原则,小到法条、概念,甚至一个标点符号,都要认真推敲,一丝不苟,做到精益求精。要通过坚持不懈的努力,锻造一支政治坚定、业务精通、务实高效、作风优良、勤政廉洁的立法工作者队伍,为实现高质量的立法提供组织和人才保证。

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